Avrupa Birliği’nin göç politikası kurucu antlaşmalarda nasıl düzenlenmiştir? Bu politikanın temel araçları ve öncelikleri günümüzde nelerden oluşmaktadır?
Avrupa Birliği’nin göç politikasının yasal dayanağı, 2007 yılında imzalanan Lizbon Antlaşmasıyla oluşturulan, Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Antlaşma’da (Treaty on the Functioning of the European Union) Madde 79 ve Madde 80’dir.
1957 yılında imzalanan, Avrupa Ekonomik Topluluğu’nu kuran Roma Antlaşması’nda ise göç politikası yoktu. Bunun yerine, sadece, yabancıların çalışmasıyla ilgili düzenlemeler yer almaktaydı. 1992 yılı, Maastricht Antlaşması’na gelinceye kadar, Avrupa Komisyonu’nun göç politikasının ortaklaştırılmasına dönük çabaları olmuştur. Bu çabalar, Maastricht Antlaşması’nda kısmen sonuç vermiştir ve Birliğin ortak çıkar konuları da bu antlaşmaya eklenmiştir. Göç politikası da bu konulardan biri olarak, Adalet ve İçişleri başlığı (Justice and Home Affairs) altında değerlendirilmiştir.
Maastricht Antlaşması’ndaki Madde K1’de göç politikası bağlamından işlenen konular şunlardır; mülteci politikası, kişiler tarafından üye devlet dış sınırlarını geçilmesini düzenleyen hükümler ve bu geçişin denetiminin uygulanması, göç politikası ve üçüncü ülke vatandaşlarına karşı politika, aile bütünleşmeleri ve istihdama geçişler, kaçak ikamet ve çalışma ile mücadele. Bunlar, Birliğin ortak çıkar konuları olarak değerlendirilmektedir. Ayrıca, Maastricht Antlaşması’nda Madde 100(c)’de, Birliğin üçüncü ülke vatandaşlarına uygulayacağı vize rejimi düzenlenmiştir. Hangi ülke vatandaşlarına vize uygulanacağını, Avrupa Komisyonu’nun önerisiyle, Avrupa Parlamentosu’na danıştıktan sonra Konsey’in karar vereceği belirtilmiştir.
1997 yılında Amsterdam Antlaşması ile göç politikası tamamen ortaklaşmıştır ve Birliğin tek başına söz hakkı elde ettiği alanlar olmuştur. Vize şartları, mültecilik kriterlerinin belirtilmesi gibi konular tamamen Birliğe bırakılırken; mülteci kabulü ve aile birleşimi gibi konular üye ülkelerin inisiyatifinde kalmıştır, yani göç ve iltica şartlarını Birlik belirlerken, bu başvuruların değerlendirmesini tamamen üye ülkelere bırakılmıştır. Örnekle, üçüncü ülke vatandaşı bir kişi aynı şartlar altından dilediği herhangi bir Birlik ülkesine iltica başvurusu yapar ve aynı kriterler ile değerlendirilir, fakat aynı kriterler ile değerlendirilse de aynı kişi bir üye ülkeden kabul alırken, diğerinden alamayabilir; kabul etmek üye ülkelerin inisiyatifindedir.
Aynı yıl ayrıca Dublin Anlaşması da yürürlüğe girmiştir ve Birliğin ortak göç politikası güçlenmiştir. Bugün, Dublin Anlaşması’nın getirdiği en büyük yenilik, bir üçüncü ülke vatandaşının birden çok Birlik ülkesine iltica başvurusu yapmasının engellenmesidir. Dublin sistemi, iltica başvuru yapan kişiye sadece bir başvuru hakkı vermektedir. Bu kişi hangi ülkeye iltica başvurusu yaptıysa, o ülke tarafından kabul edilir veya reddedilir. Bu kişinin tekrar başka bir Birlik ülkesine başvuru yapma hakkı yoktur.
Bugün, Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Antlaşma’da yer alan, göç politikasının yasal dayanağını oluşturan Madde 79’da Avrupa Birliği’nin görevi şu şekilde tanımlanmıştır; “Birlik, her aşamada, göç hareketlerinin etkin yönetimini, üye devletlerde yasalara uygun olarak ikamet eden üçüncü ülke uyruklarına adil muamelede bulunulmasını ve yasadışı göçün ve insan ticaretinin önlenmesi ve bunlarla mücadele edilmesi için daha sıkı tedbirler alınmasını sağlamak amacıyla, ortak bir göç politikası geliştirir.”
Madde 79 ayrıca belirtmektedir ki, Avrupa Birliği, göç politikasını olağan yasama usulüne göre düzenler ve kapsamı şu konulardır: “aile birleştirme amaçlı olanlar da dahil, giriş̧ ve ikamet koşulları ile üye devletler tarafından uzun süreli vize ve ikamet izinlerinin verilmesine ilişkin standartlar; diğer üye devletlerde dolaşım ve ikamet etme serbestisini düzenleyen koşullar da dahil, bir üye devlette yasalara uygun olarak ikamet eden üçüncü ülke uyruklarının haklarının tanımlanması; izinsiz olarak ikamet eden kişilerin sınırdışı edilmesi ve geri gönderilmesi de dahil, yasadışı göç ve izinsiz ikamet; ve özellikle kadın ve çocuk ticareti olmak üzere, insan ticaretiyle mücadele.”
Madde 79 ayrıca, Birliğe, üçüncü ülkelerle geri kabul anlaşması yapma konusunda yetki vermektedir, ki bu anlaşmalar ile “üye devletlerden birinin topraklarına girme, bu topraklarda bulunma veya ikamet etme koşullarını karşılamayan veya artık karşılamaz hale gelen üçüncü ülke uyruklarının, uyruğu oldukları veya geldikleri ülke tarafından geri kabul edilmelerini” sağlayacaktır.
Avrupa Birliği, günümüzde, göç politikası önceliklerini ikiye ayırmaktadır; kısa vadeli öncelikler ve uzun vadeli öncelikler. Avrupa Komisyonu internet sitesinde belirtilen kısa vadeli önceliklerden birincisi, “Frontex ortak arama ve kurtarma operasyonlarına ilave fonlar sağlayarak, göçmenlerin denizlerde hayatlarını daha fazla kaybetmesini önlemek için derhal harekete geçmek” olarak belirtilmiştir; bunun yanında, göçten en çok etkilenen sınır ülkelerini, güvenli ve yasal yeniden yerleşimi, ve Bölgesel Koruma ve Kalkınma Programlarını ilave fonlar sağlamayı da amaçlamaktadır. Ayrıca, Avrupa Birliği, Europol’un rolünü güçlendirerek, suç şebekelerini çökertmek ve Akdeniz’de Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası çerçevesinde operasyonlar başlatmayı planlıyor. Birlik, bunun yanında, düzensiz göçmenlerin kayıt altına alınması ve parmak izlerinin toplanmasını da kısa vadeli öncelikleri arasına almıştır.
Göçü hem fırsat hem de zorluk olarak tanımlayan Avrupa Birliği, uzun vadeli hedeflerinin başına düzensiz göçü azaltmayı almıştır; bunun için de, Birlik üyesi olmayan ülkelerde göçe neden olan sorunlara odaklanmayı, insan kaçakçılığı ağlarıyla mücadele etmeyi ve göçmenlerin geri dönüşü yönünde iyi uygulamalar geliştirmeyi amaçlamaktadır. Uzun vadeli hedeflerin ikincisi ise, Birlik dış sınırlarının iyi yönetilerek, sınırlarında bulunan ülkelerle işbirliğinin artırılması ve sınır geçişi verimin arttırılmasıdır. Birliğin diğer hedefi, düzensiz göçmen hareketlerinin artışıyla birlikte, ortak sığınma politikasının güçlendirilmesidir. Birlik, burada, üye ülkeler arasında işbirliğinin arttırılmasını, ortak kuralların uygulanmasını ve bunların sistematik olarak izlenmesini amaçlıyor. Uzun vadeli diğer bir hedef ise, yasal göçle ilgili yeni politika geliştirilmesidir. Bu politikanın geliştirilmesinin gerekliliğini Birlik şöyle savunuyor; “AB’nin gelecekteki demografik zorlukları göz önüne alındığında, yeni politika, özellikle girişleri ve niteliklerin tanınmasını kolaylaştırarak, AB ekonomisinin ihtiyaç duyduğu işçilerin ilgisini çekmeye ihtiyacı vardır.”
Avrupa Birliği’nin göç politikası çeşitli temel araçlar üzerinden uygulanmakta ve güçlendirilmektedir. Bunlardan en önemlisi, Frontex, yani Avrupa Birliği Sınır Güvenliği Birimi’dir (European Border and Coast Guard Agency). Birlik üyesi ülkelerin, üye olmayan komşularıyla olan sınırlarının korunmasını ve güvenliğini sağlamak amacıyla 2005 yılında hizmete girmiştir. Merkezi Polonya’da bulunan ajans, düzensiz göçle mücadele için 2010 yılında Yunanistan’da ofis açmıştır. Sınır güvenliğinin yanı sıra, risk analizleri yapmaktadır ve riskli gördüğü sınırlarda fiili kontroller yapmaktadır. Bu kapsamda, Ekim 2010’da Türkiye-Yunanistan sınırında 7 gün 24 saatlik bir çalışma yürütmüştür. Birliğin göç politikalarındaki diğer bir aracı, Eurosur, yani Avrupa dış sınır gözetleme sistemidir (European external border surveillance system). Bu sistem, sınır ötesi suçu engellemeyi ve üye ülkeler arasında bilgi paylaşımının geliştirilmesini amaçlamaktadır. Eurosur ile, örneğin, üçüncü ülkelerden gelen uçaklardaki yolcuların bilgileri, daha uçak üçüncü ülkeden ayrılmadan önce, varış ülkesindeki güvenlik birimleri tarafından kontrol edilebilmektedir; yani bu sayede, üçüncü ülke vatandaşlarının güvenlik kontrolleri daha Birlik sınırına gelmeden yapılabilmesi mümkün olmaktadır.
Vize Bilgi Sistemi (Visa Information System – VIS), Birliğin diğer bir aracıdır. Bu sistem ile, Schengen üyesi ülkeler arasında; Schengen vize başvurusu yapan, Schengen vizesi alan, Birliğe giriş yapan veya Birlik üyesi ülkeye girişine sınırda izin verilmeyen üçüncü ülke vatandaşlarına ilişkin bilgilerin paylaşılmasını kapsamaktadır. Bu bilgiler arasında, şahsın pasaport bilgileri, parmak izi ve biyometrik fotoğrafı bulunmaktadır. Schengen Bilgi Sistemi (Schengen Information System – SIS) ise, Schengen ülkeleri arasındaki bilgi paylaşımını sadece üçüncü ülke vatandaşlarıyla sınırlandırmıyor; Birlik üyesi ülke vatandaşlarına ve araçlara ilişkin bilgilerin de paylaşımını sağlıyor. Bu kapsamda, aranan şahısların veya kayıp kişilerin sınırlarda tespit edilmesi, kayıp ve çalıntı araçların bulunması gibi konularda da katkı sağlamaktadır. Schengen Bilgi Sistemi’ndeki bilgilere erişim hakkı verilen birimler; vize ve göç yetkilileri, sınır yetkilileri, iltica yetkilileri, polis birimleri, gümrük birimleri, yargı birimleri, araç kayıt otoriteleri, Europol, Eurojust ve Frontex’dir. Bu kapsamda, Birlik kurumları arasında kapsamlı bir işbirliği öngörülmektedir. Üçüncü ülke vatandaşlarının bilgilerinin paylaşıldığı Vize Bilgi Sistemi’nde ise, bilgileri görme yetkisi olan kurumlar; vize ve göç otoriteleri, sınır yetkilileri, iltica yetkilileri, ulusal otoriteler ve Europol’dur.
Birliğin göç politikasının diğer bir aracı, AB iltica parmak izi veritabanı (EU asylum fingerprint database – EURODAC), Birlik üyesi ülkeler ve üye olmayan Schengen ülkeleri tarafından kullanılan, iltica etmek için başvurmuş üçüncü ülke vatandaşlarının parmak izi bilgilerinin saklandığı sistemdir. Üçüncü ülke vatandaşının nereden başvuru yaptığı önemli olmaksızın, parmak izi alınıp bu sisteme kayıt edilmektedir. Bu durum, o şahsın birden fazla kez, yani diğer bir Birlik ülkesine de iltica başvurusu yapmasının önüne geçmektedir.
İlker Girit
11.04.2017
İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Avrupa Birliği Anabilim Dalı
AB Vize, Göç ve İltica Politikası Dersi
Avrupa Parlamentosu, Immigration policy, 10.04.2017, (Çevrimiçi)
Avrupa Komisyonu, European Agenda on Migration, 10.04.2017, (Çevrimiçi)
Avrupa Komisyonu, EU Information Systems, 10.04.2017, (Çevrimiçi)